近日，《中國金融》刊發(fā)中國銀河投資黨委書記、董事長許諾署名文章《構(gòu)建可持續(xù)的城市管網(wǎng)更新模式》。

　　2025年7月，中央城市工作會議在北京舉行，距上次黨中央召開城市工作會議已間隔十年，本次會議對城市發(fā)展提出新的內(nèi)涵要求——通過加強城市有機更新、空間再開發(fā)、公共資源優(yōu)化配置等，助推城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。深入貫徹落實中央城市工作會議精神，認(rèn)真踐行人民城市理念，加快推動城市地下管網(wǎng)和老舊管線改造升級，是建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的重要抓手。

　　城市管網(wǎng)更新

　　是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的迫切需要

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，“人民城市人民建、人民城市為人民”。城市地下管網(wǎng)是城市的“里子”工程，城市是推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要載體，要加快推進(jìn)管網(wǎng)更新，讓城市有“里”有“面”。

管網(wǎng)更新是踐行人民城市理念的有力行動。中央城市工作會議提出，“城市工作要深刻把握、主動適應(yīng)形勢變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”。管網(wǎng)老化泄漏、排水系統(tǒng)不暢、道路反復(fù)開挖等城市“血管病”，不僅直接威脅群眾飲水安全、生命財產(chǎn)安全與出行便利，更深層侵蝕人居環(huán)境舒適度與群眾心理安全感，成為民生保障的突出短板。城市管網(wǎng)更新，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，構(gòu)建“防、排、蓄、滲、凈、用”一體化體系，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，提升災(zāi)害應(yīng)對能力，守護(hù)民生安全福祉，既是補歷史欠賬的民生工程，更是利千秋萬代的發(fā)展工程。

管網(wǎng)更新是筑牢城市安全韌性的關(guān)鍵舉措。中央城市工作會議將“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”列為七大重點任務(wù)之一，明確要求“加快老舊管線改造升級，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)”。我國城市地下管網(wǎng)普遍存在“跑冒滴漏”頑疾，管網(wǎng)漏損率居高不下引發(fā)水壓不足、停水停氣等民生痛點，管線年久失修導(dǎo)致燃?xì)庑孤⒙访嫠莸仁鹿暑l發(fā)，削弱城市基礎(chǔ)承載能力與運行安全系數(shù)。城市管網(wǎng)更新，能夠彌補城市供排水、能源傳輸、信息交互、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)功能短板，以“地下提質(zhì)”支撐“地上更新”，推動城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，實現(xiàn)從被動搶險到主動防御的治理躍升，從而牢牢守住城市安全底線。

管網(wǎng)更新是拉動城市轉(zhuǎn)型升級的重要引擎。未來五年，我國地下管網(wǎng)改造總需求預(yù)計達(dá)60萬公里。2025年中央預(yù)算內(nèi)投資專門新設(shè)“城市更新專項”，發(fā)揮投資直達(dá)實體經(jīng)濟的強效作用，經(jīng)濟乘數(shù)效應(yīng)持續(xù)外溢。短期通過逆周期調(diào)節(jié)擴內(nèi)需、穩(wěn)就業(yè)，熨平經(jīng)濟周期波動；長期通過完善城市基礎(chǔ)功能、降低運營成本，推動城市綠色轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。管網(wǎng)更新涉及規(guī)劃設(shè)計、建筑施工、運營維護(hù)等產(chǎn)業(yè)鏈條，不僅可以有效拉動鋼鐵、水泥、建材、建筑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還將有力推動信息技術(shù)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)迭代，直接帶來管網(wǎng)施工、運維等大量崗位需求，間接催生新材料、新裝備、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等領(lǐng)域新就業(yè)需求。

　　城市管網(wǎng)更新面臨的困難挑戰(zhàn)

統(tǒng)籌規(guī)劃管理不夠到位。一是前瞻性與系統(tǒng)性規(guī)劃不足。二是立法規(guī)范不夠健全。三是存在“條塊分割”現(xiàn)象。

系統(tǒng)建設(shè)改造任務(wù)艱巨。一是歷史包袱沉重。一些城市供水管網(wǎng)使用灰鑄鐵等傳統(tǒng)材料，抗腐蝕性差、爆管風(fēng)險高，修繕更新成本高。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失。一些城市管網(wǎng)原始圖紙損毀或信息模糊，導(dǎo)致施工中“盲改”風(fēng)險劇增，增加施工難度。三是智慧應(yīng)用薄弱。雖然全生命周期智慧管理平臺在北京、泉州等地已經(jīng)試點運行，但全國范圍內(nèi)的管網(wǎng)智慧化覆蓋率仍然較低。

投融資機制亟須完善。一是資金需求較大。在“十四五”時期管網(wǎng)投資1.45萬億元的基礎(chǔ)上，未來五年需求總量將攀升至4萬億元，資金需求壓力較大。二是收支機制失衡。燃?xì)?、供水等企業(yè)資金緊張，電力、通信等企業(yè)依賴“搭便車”模式，缺乏主動付費動力。三是融資渠道存在梗阻。管網(wǎng)建設(shè)運維主要依賴財政資金和專項債券，社會資本因期限錯配、回報不足而參與度較低，資產(chǎn)沉淀導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)困難加劇。

　　高質(zhì)量推動構(gòu)建

　　可持續(xù)的城市管網(wǎng)更新模式

完善頂層設(shè)計，強化統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)治理。建議加強標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引導(dǎo)與分類指導(dǎo)，支持地方因地制宜推進(jìn)管網(wǎng)更新。地方政府應(yīng)厘清住建、自然資源等部門權(quán)責(zé)，建立跨部門協(xié)調(diào)專班，通過聯(lián)合審查、快速審批等方式精簡流程。推行區(qū)域特許經(jīng)營模式，將分散的燃?xì)夤芫W(wǎng)、供排水管網(wǎng)等運營權(quán)整合授予專業(yè)機構(gòu)，實現(xiàn)從被動應(yīng)對到主動管控的轉(zhuǎn)型，以“一張網(wǎng)監(jiān)管、一體化調(diào)度”破解權(quán)屬復(fù)雜導(dǎo)致的“多頭管理、無人負(fù)責(zé)”痼疾，系統(tǒng)性降低制度摩擦與協(xié)調(diào)成本。

激活市場動能，深化制度創(chuàng)新和政策賦能。堅持問題導(dǎo)向，通過立法保障與機制創(chuàng)新，破解管網(wǎng)項目投資回報周期長、社會資本參與動力不足等瓶頸。將特許經(jīng)營最長經(jīng)營期限從30年延長至40年，允許管網(wǎng)等重資產(chǎn)項目“一事一議”進(jìn)一步延長特許經(jīng)營期限，通過拉長成本分?jǐn)傊芷诮档湍甓然貓髩毫?，提升全生命周期?jīng)濟可行性。推行“BOT/ROT+TOT”組合模式，要求社會資本承擔(dān)“投建運管”全周期責(zé)任，落實“按效付費”機制，倒逼運營效率提升。要求重點城市及新建開發(fā)區(qū)在國土空間規(guī)劃中單列管網(wǎng)建設(shè)專章，整合財政預(yù)算、土地供應(yīng)、金融支持形成政策包，破解項目資金平衡難題。

堅持共建共享，構(gòu)建分層動態(tài)付費體系。實踐證明，加收電力、水利建設(shè)基金等稅費，通過“價格機制”實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)的盈虧平衡、合理回報是行之有效的?；凇罢l受益、誰付費”原則，建立地下管網(wǎng)專項基金，差異化制定收費標(biāo)準(zhǔn)，形成政府補貼、企業(yè)付費、居民分擔(dān)的多元成本共擔(dān)機制。對于供水、電力等民生類管線，采用“保底量免費+超額階梯計價”方式；對于通信、熱力等經(jīng)營類管線，采用“基準(zhǔn)價+浮動系數(shù)”模式，通過特許經(jīng)營安排確定合理利潤區(qū)間；對困難群體實行費用減免與財政托底。

暢通資金循環(huán)，健全耐心資本協(xié)同機制。強化財政投資“四兩撥千斤”的汲水效應(yīng)，以超長期國債強力托底定向支持管網(wǎng)建設(shè)，地方政府專項債擴容增效并擴大用作管網(wǎng)項目資本金比例，由政策性銀行提供中長期專項貸款，發(fā)行綠色債券精準(zhǔn)滴灌提供低成本、長期限的資金支持，由商業(yè)銀行信貸補充資金缺口。吸引社保、保險、理財資金等規(guī)模大、期限長、風(fēng)險偏好匹配的耐心資本，夯實“國債專項債托底+政策性金融跟進(jìn)+耐心資本協(xié)同”的基石投資架構(gòu)。探索政府與社會資本共建投資基金，采用結(jié)構(gòu)化設(shè)計吸引社會資本參與，將特許經(jīng)營收益權(quán)資產(chǎn)證券化，打包成為ABS、REITs產(chǎn)品發(fā)行盤活存量，形成“建設(shè)—運營—證券化—再投資”動態(tài)循環(huán)，以穩(wěn)定現(xiàn)金流強化資本長期配置意愿。

打造智能生態(tài)，應(yīng)用創(chuàng)新綠色韌性科技。以數(shù)字孿生底座賦能管網(wǎng)全生命周期管理，深度融合“BIM+GIS”技術(shù)構(gòu)建三維可視化平臺，通過智能傳感終端實時采集壓力、流量、腐蝕度等數(shù)據(jù)，并借助人工智能技術(shù)實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)測。推廣綠色低碳工藝，采用紫外光固化非開挖修復(fù)技術(shù)，應(yīng)用高性能合成材料與自修復(fù)生物涂層。統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強制規(guī)范智能傳感器通信協(xié)議與管材耐腐蝕等級，實現(xiàn)管網(wǎng)從“隱蔽工程”到“城市生命線智能生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”的轉(zhuǎn)型升級。

　　更好發(fā)揮金融機構(gòu)功能

　　服務(wù)城市管網(wǎng)更新

以多元化融資支持拓寬資金來源。金融機構(gòu)在項目融資中承擔(dān)著投入增量、盤活存量、暢通循環(huán)的中樞作用。在財政提供資本金的基礎(chǔ)上，專業(yè)投資機構(gòu)發(fā)揮功能優(yōu)勢、撬動信貸資金、聚合社會資本，扮演著不可或缺的重要角色。投資機構(gòu)參與項目規(guī)劃、資金測算，分層設(shè)計“優(yōu)先股+次級債”的交易架構(gòu)，精準(zhǔn)匹配不同風(fēng)險偏好的資金。牽頭設(shè)立管網(wǎng)更新專項基金，引入險資等大規(guī)模、長期限的權(quán)益資本，緩解項目對財政、債務(wù)資金的依賴。應(yīng)用“運營收益權(quán)質(zhì)押+可行性缺口補助”的創(chuàng)新PPP模式，構(gòu)建政府、社會資本、金融機構(gòu)各方權(quán)責(zé)清晰、共生共贏的風(fēng)險共擔(dān)機制，深度挖掘管網(wǎng)運營效能，推動其由“成本中心”轉(zhuǎn)化為具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的“價值資產(chǎn)”乃至“利潤中心”。

以專業(yè)化風(fēng)險管理有效防控風(fēng)險。金融機構(gòu)依托專業(yè)化風(fēng)險管理體系，強化管網(wǎng)更新全鏈條風(fēng)險防控效能。推動政企溝通、政策預(yù)警等方式應(yīng)對土地規(guī)劃、住建標(biāo)準(zhǔn)、融資監(jiān)管等政策變動風(fēng)險。采用多元化融資、分階段開發(fā)等手段匹配項目全周期現(xiàn)金流并緩釋資金風(fēng)險。通過聽證會、利益補償創(chuàng)新、聲譽管理等方式化解居民安置矛盾等社會風(fēng)險。引入第三方環(huán)境評估、施工監(jiān)控、歷史文化保護(hù)等措施應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。綜合運用動態(tài)調(diào)價、履約擔(dān)保、保險轉(zhuǎn)移、合規(guī)審查、智能監(jiān)測等方式防范市場風(fēng)險和信用風(fēng)險。

以全周期金融服務(wù)賦能激發(fā)活力。金融機構(gòu)通過整合多元金融業(yè)態(tài)與專業(yè)中介資源，為管網(wǎng)更新構(gòu)建全周期、一站式金融服務(wù)體系，激活存量資產(chǎn)價值。投前前置介入，參與項目可行性研究，協(xié)助設(shè)計現(xiàn)金流模型與還款來源結(jié)構(gòu)，確保項目保本微利、長期可持續(xù)。投中降本增效，銜接中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債及開發(fā)性金融工具，通過“股權(quán)直投+政策性貸款+專項債”投貸聯(lián)動，降低項目綜合融資成本。投后整合盤活，對運營成熟、現(xiàn)金流穩(wěn)定的管網(wǎng)資產(chǎn)，協(xié)調(diào)券商、公募基金發(fā)行類REITs、公募REITs，通過債轉(zhuǎn)股型REITs置換存量債務(wù)、釋放信貸空間，改善資本結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置。

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